Niewielkie miasteczka i wioski leżące wśród skalistych gór oraz głębokich krętych dolin porośniętych gęstymi lasami stały się bazą dla ruchu oporu. Wzmożona działalność oddziałów NOVJ zmusiła Niemców do angażowania coraz większych sił.
W pierwszej fazie wojny partyzanckiej oddziały Tity unikały konfrontacji z dużymi formacjami wroga. Działając w małych grupach, ograniczały się do ataków na lokalne niewielkie posterunki wojska i policji. Z czasem organizowane na zasadzie obrony terytorialnej oddziały partyzanckie zaczęły się łączyć w większe formacje zdolne do samodzielnych działań manewrowych z dala od rodzimych baz. Pod koniec 1941 r. sformowano pierwszą samodzielną brygadę piechoty NOVJ. Do końca 1942 roku Tito dysponował już 36 brygadami (w każdej średnio po cztery bataliony piechoty, które wchodziły w skład dziewięciu dywizji posiadających własne sztaby oraz służby medyczne i zaopatrzeniowe). Rok później liczba oddziałów NOVJ podwoiła się do 74 brygad w 26 dywizjach piechoty, które zgrupowano w ośmiu korpusach.
Skład dywizji partyzanckiej NOVJ odbiegał wyraźnie od etatu klasycznej dywizji frontowej i wahał się między 2 a 4 tys. żołnierzy wyposażonych w broń strzelecką i maszynową.
Z czasem siłę ognia, zwłaszcza doborowych dywizji proletariackich, wzmocniła ręczna broń przeciwpancerna, moździerze i lekkie działa górskie zdobyte na wrogu bądź dostarczone drogą powietrzną czy morską przez aliantów. Po kapitulacji Włoch podkomendni Tity przejęli znaczną ilość sprzętu od poddających się Włochów. Na wyposażeniu partyzantów znalazły się m.in. włoskie tankietki CV-33 oraz opancerzone łodzie patrolowe uzbrojone w działka 40 i 20 mm.
Pomimo posiadania znacznej ilości dobrego sprzętu dywizje Tity miały ograniczone możliwości bojowe. Brak dostatecznej ilości amunicji nie pozwalał jednostkom partyzanckim na długie prowadzenie równorzędnej walki z lepiej wyposażonymi (czołgi i samoloty) i zaopatrzonymi jednostkami niemieckimi. Dlatego kilkudniowe bitwy najczęściej kończyły się oderwaniem dywizji partyzanckich od przeciwnika i odwrotem w bezpieczne miejsca. Z kolei dowódcy niemieccy nie mieli dość wojska, aby w trudnym górskim terenie rozbić główne siły NOVJ i zapanować nad całym terytorium Jugosławii.
